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检察机关监督社区矫正的实践、问题和对策
发布者:  发布时间:2017-5-23  点击次数:1181 返回
 


 

检察机关监督社区矫正的实践、问题和对策

 

葫芦岛市人民检察院 赵玉红 赵冬智

 

摘要:社区矫正是贯彻落实“宽严相济”刑事政策,对现行刑罚执行制度进行的一项重要改革。法律明确规定检察机关社区矫正的法律监督权,但在司法实践中,仍存在检察机关对社区矫正难度较大、社会容纳服务保障体系缺失等问题,因此,加强检察机关法律监督职能,保证社区矫正依法、有序、公正进行,成为当前我国社区矫正工作亟待解决的问题。

关键词:社区矫正  检察监督  对策建议

 

作为我国司法改革的一项重要内容,社区矫正是我国刑罚执行的种类之一,属于刑事诉讼活动的执行环节。刑罚的执行离不开监督,检察机关作为我国法定的法律监督机关,享有法定的监督权,依法对社区矫正工作进行检察监督,这是检察机关对刑罚执行进行监督的重要部分,也是检察机关法定职能的重要体现,对维护法律权威、保证司法公正和保障人权具有积极意义。

一、社区矫正检察监督的概述

(一)社区矫正的含义

社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式,是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。[1]

(二)检察机关在社区矫正中的角色定位

 首先,检察机关是监督者。检察机关依法进行监督是保证公正司法和促进法律有效实施的重要手段之一。我国刑事诉讼法直接赋予了其对刑罚执行活动的监督权,这就决定了检察机关作为主体的定位和职责,可见依法对社区矫正的监督是检察机关的地位和职能所在。在开展实际工作过程中,检察机关首先应当站在一个监督者的位置,对社区矫正各个环节进行监督,充分发挥依法监督、规范监督的职能,保证各项工作在合法范围内运行。

其次,检察机关是参与者。检察机关对于社区矫正的监督必须是立足实际,并有针对性和可实施性的。检察机关做出监督措施不仅仅是依据以往相同或类似情况的经验,还应主动参与到社区矫正活动中去,及时掌握社区矫正不同阶段的动态,而不是通过与其它机关简单的文件传送和汇报做出决策。这样的做法有利于检察机关获取关于社区矫正的第一手资料,减少信息传递过程中出现违反程序或违规办事现象,有助于深刻理解和把握社区矫正实际的落实情况,及时改变监督措施和方式,做到未雨绸缪。社区矫正是在社区中对一部分服刑人员进行矫治和教育,使其保持正常的社会关系和家庭生活,获得新生回归社会。因此检察机关在日常监督工作中应与社区矫正人员交流沟通,与其它机关共同扶助矫正人员,以达到降低重新犯罪和追求罪犯重新回归社会的目标。

(三)社区矫正检察监督的法律依据

检察机关开展社区矫正工作监督的法律依据是检察监督的必要前提,也是检察监督的合法基础。我国宪法及人民检察院组织法等相关法律规定,检察机关是法律监督机关,检察机关在国家权力结构中依法独立行使检察权。《刑事诉讼法》第二百六十五条规定,人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督,如果发现有违法的情况,应当通知执行机关纠正。社区矫正试点以来,《关于开展社区矫正试点工作的通知》、《社区矫正实施办法》也都明确规定了人民检察院对社区矫正各执法环节实行法律监督。

(四)社区矫正检察监督的现状

社区矫正检察监督,是新时期监所检察监督职能的延伸,也是监所检察部门在工作中面临的新课题。当前司法实践中,我国检察机关对社区矫正工作的法律监督仍处于探索阶段,尚缺乏具体的监督程序和操作细则。虽然这样,但社区矫正试点以来,全国各地检察机关亦针对如何开展社区矫正法律监督积极摸索,形成了区域特色的有效监督机制。比如,以北京市平谷区人民检察院为代表的“外在机制模式”,以北京市怀柔区人民检察院为代表的“情况了解为主模式”,以上海市普陀区人民检察院为代表的“监督与教育并重的符合模式”,以江苏省苏州市平江区人民检察院为代表的“创新源头机制模式”等等。综合上述一些地区的监督模式看,具有一些共性:第一,建立相关规范性文件。各地在经过一定的实践摸索后,结合本地区的具体情况,制定了开展社区矫正检察监督的相关规定,做到有法可依、有章可循。第二,检察机关与其他部门沟通配合。通过联席会议等形式加强业务沟通,提高监督质量,克服各自为战,被动监督的局面。第三,工作内容不局限于法律监督。在对社区矫正各执法环节进行法律监督的同时,检察机关不断通过各种形式对罪犯实行教育帮教,促使服刑人员顺利回归、融入社会。第四,定期走访与巡回检察结合,了解社区矫正工作。绝大多数检察机关在社区或者街道建立了社区检察工作站、巡回检察室、社区检察官联络点等各式监督措施。将工作推进至基层一线,及时了解矫正对象动态、掌握矫正工作情况,一方面,增强了执法主体、工作人员的责任意识,另一方面,也确保各项矫正工作切实落实。

但是,司法实践中,检察机关开展社区矫正法律监督的同时,也存在一些困惑,如在对被处以管制、缓刑、假释、暂予监外执行和剥夺政治权利的罪犯在监管场所外面执行刑罚的活动,重视程度不够,开展工作时的难度也很大,而当前形势下我国越来越注重人权保障,行刑社会化和监外执行越来越受到重视,势必对社区矫正提出新的要求和更高的期待,从而促使检察机关必须在原有的基础上,充分发挥职能积极参与社会管理创新,加强与社区矫正相关部门的沟通与配合,形成整体合力,才能充分保障检察机关顺利完成社区矫正的法律监督任务。

二、社区矫正检察监督之必要性
   (一)贯彻宽严相济刑事政策的需要

宽严相济刑事政策是我国在构建和谐社会的背景下,对长期实行的“惩办与宽大相结合”刑事政策的总结和发扬,也是对长期实行的“严打”刑事政策的反思与调整。刑事政策不是一个简单的概念,而是代表了一种理念、一种价值取向,是指导我国刑事立法和刑事司法活动的重要指针,其核心为区别对待。社区矫正与监禁矫正的配合适用,无疑是对宽严相济刑事政策的良好贯彻。具体而言,让符合社区矫正条件者回归社区,在一定期限内,由专门机关在相关社会团体、民间组织的配合下,矫正罪犯的心理与行为恶习,帮助其尽快融入社会。社区矫正的严厉性远低于监禁刑,其人身有较大的自由度,日常生活不会受到很大限制。在刑罚执行中,实行重刑改造、轻刑管教、微刑矫正,[2]总体从严、适当从宽,实现惩罚的阶梯性与适当性。而社区矫正中的检察监督,是实现宽严适度的有力保证。在社区矫正制度的适用过程中,矫正对象是否符合矫正的条件,在接受监管、矫正期间是否违反法定义务,是否依法应进行收监执行,监外罪犯是否符合减刑条件,国家机关均享有较大的司法裁量权。公安机关、司法所滥用自由裁量权,可能导致对矫正对象的不公平对待,使刑罚效果大打折扣,在社会上造成负面影响。因此,有权力即应有制约,检察监督十分必要。
  (二)制约权力以保障人权的需要

继人权入宪后,新刑诉法首次将尊重与保障人权纳入总则,并修改证据制度、侦查制度、辩护制度,完善侦查、审判、执行程序,新设特别程序,进一步强调增强人权保障的立法宗旨,彰显惩治犯罪与人权保障并重的价值取向。人权保障理念顺应了现代法治的人道化、理性化趋势,契合宽严相济的刑事政策,体现了刑事诉讼功能由国家本位向社会本位、人本位的转化。以人为本,既要遵循人道主义,又要坚持保障人权。一方面,社区矫正制度承认犯罪者的人格价值,认可其具有理性和良知,认为其能在教育和感化之下改过自新,给予犯罪者的人格以充分的尊重,同时确立在社区矫正过程中的权利保护。另一方面,权力的行使需要有效的监督制约。法律监督的落实,可以有效防止公安、司法行政机关滥用权力,侵犯矫正对象的权利。
  (三)实现社会管理创新的需要

推进社会管理创新,是深入落实科学发展观、构建和谐社会的重要任务。检察机关是我国的法律监督机关,负有确保国家法律法规得到正确贯彻实施,社会中各行为主体严格依法司法、严格执法和认真守法的重任。因而,检察机关参与社会管理创新是其工作的重要任务之一,也是贯彻宽严相济的刑事政策、服务发展大局的重要载体。在社区矫正中,既要贯彻监督环节、落实监督程序,又要实行多种监督方式、落实监督实效。人民检察院应当对监督矫正对象的执行情况进行动态监督,改传统的事后监督为事前监督、事中监督,变被动为主动,提高监督效率。检察机关可派出专门人员进行社区矫正的监督工作,探索快速直接的监督新模式,降低执法成本,简化不必要的程序。另外,要切实发挥好检察建议的作用。对于在社区矫正监督过程中发现的社会管理真空地带,检察机关应及时向公安、司法机关提出合理的完善管理机制的建议,促使有关部门完善社会管理服务体系,减少和预防违法犯罪行为的发生。

三、检察机关监督社区矫正工作现存的主要问题

(一)立法欠缺,操作规范不全

引入社区矫正制度是我国刑罚执行制度和司法体制改革的一项重大举措,势必会引起与我国现行法律的冲突。经过十多年的研究和论证,我国逐步开始追求社区矫正合法化和法定化,形成立法规定。在认真总结试点试行工作经验的基础上,《刑法修正案(八)》第2条、修改后的《刑事诉讼法》第258条对社区矫正作了原则性规定,肯定了其法律地位。[3]这是得力于我国社区矫正各方参与者多年来的共同努力和经验积累。随后《社区矫正实施办法》在执行机制、执行程序、矫正措施、法律监督等主要内容,做出了全面系统的规定。这一阶段立法工作的进行不仅确认了社区矫正的法律地位,也进一步推动了社区矫正法制化、规范化、科学化的步伐。在该实施办法中,人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督,并在第37、38、39条对人民检察院的职责和工作机制做出了原则性规定,使得人民检察院对社区矫正的监督工作有了统一的依据。我们应当以一种发展的辩证的眼光看待社区矫正在我国的立法工作,尽管近几年将社区矫正纳入法律调整的范畴,但仍存在诸多问题,并不能完全符合我国的司法现状。从法律位阶看,尽管《刑法》、《刑事诉讼法》属于专门的法律,但仅限于在法律观念和价值上肯定了社区矫正制度,并无具体的操作规定。《社区矫正实施办法》属于司法部、最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合颁布,填补了我国非监禁刑执行制度的空白,并非是一部法律或法规。完善的法律体系和具体的法律规定是保证社区矫正各环节有效运行的首要前提,检察机关的监督作为重要一环,对于检察机关监督及不同部门之间衔接配合仍然缺乏具体的程序操作规定,影响检察监督的实效性和权威性。从指导实践上看,我国相关法律、法规和规章制度中关于社区矫正工作的具体措施和行刑理念等方面还有诸多问题,现存的一些规定对社区矫正检察监督的规定较为笼统,操作性较差,未对检察机关的介入时间和程序、监督手段等作出明确具体的规定,对实践的指导作用不大,在实际开展工作时也缺乏严肃性和严密性,从而导致监督效果不理想等问题。可以预见,行刑社会化使得社区矫正人员的总数会逐渐增加,也就增加了检察机关的工作难度和工作量,检察监督法律依据不充足的问题已经使得这项刑罚执行制度严重受阻。

(二)对社区矫正监督缺乏主动性,只是象征性地进行监督

检察机关监所检察部门往往只注重看守所、监狱等监管场所的监督检察,对于社区矫正监督工作缺乏积极主动性,存在着“不告诉不知道”的心理,这种心理使检察部门对社区矫正对象的信息不能全面准确的了解和掌握,从而不能有效的进行监督检查,也就导致了对社区矫正工作的执行监督只是象征性地走过场。

(三)社会容纳服务保障体系不健全

在当今就业形势严峻的情况下,社区矫正人员由于有服刑历史,加上自身学历不高、技术水平低等原因,普遍存在就业难的问题,而没有正常收入来源,社会不易接纳,导致“破罐子破摔”的恶性循环,是社区矫正人员重新犯罪的重要因素。经过调研发现,目前相关职能部门在帮助社区矫正人员解决就业难问题建立了一系列的制度,与企业签订了服务培训计划,但实际操作性不强、成功就业率不高,持续就业时间较短,导致“只培训难就业”、“刚就业就失业”的现象屡见不鲜,影响了社区矫正的实际效果。

四、加强社区矫正工作检察监督的对策建议

(一)加快社区矫正立法和制定工作细则

纵使各国社区矫正制度各有差异,但都呈现出专门性法律予以规定、社区矫正形式多样等特色,这也是一种发展趋势。我国的社区矫正制度自2003年至今,已完成试点到全面试行、法律予以确认的工作。《刑法》《刑事诉讼法》确立了社区矫正的法律地位,《社区矫正实施办法》也提供了社区矫正工作的实施细则,但此办法既非法律亦非法规和司法解释,缺乏足够的权威性,因而重点推进社区矫正工作的立法活动,制定一部《社区矫正法》是必然的。社区矫正作为刑罚执行方式之一,是一项执法活动,完善的法律法规是其存在和执行的前提条件。社区矫正是行刑社会化的必然趋势,从世界范围来看,很多国家和地区都有较为专门的社区矫正法律,社区矫正立法的类型主要有基本法律、专门法律和法规三种类型。基本法律如《法国刑法典》、《法国刑事诉讼法典》对于社区矫正有很多明确的规定,我国《刑法修正案(八)》、《刑事诉讼法》。专门法律如美国 1973 年明尼苏达州通过的世界第一部《社区矫正法》,相继各州的立法部门也通过了这样的立法,丹麦2000年颁布的《矫正法》。法规如澳大利亚 2004 年《社区服务(投诉、审查、探视)条例》。

法律并非一蹴而就,一部法律的制定需要经过严密的理论和实证研究、谨慎试行形成,并在实践中不断探索,不断地进行补充、修改和完善。《社区矫正实施办法》为出台《社区矫正法》提供了坚实的基础,对全面深入提升社区矫正制度有着重大的意义。经过十多年的时间,各地根据中央的精神和原则要求,在推进社区矫正试点工作中充分发挥主观能动性,结合地方实际积极进行体制、机制创新,形成了各具特色的试点模式和矫正方法,为国家制定统一的《社区矫正法》奠定了实践基础。《社区矫正法》对社区矫正明确立法,对其目的、适用、法定程序、参与机关的职责及协调作出规定,为社区矫正确立充分的法律依据。一部法律的出台并不是一蹴而就的,而是需要较长时间的理论研究和实践探索并不断修改以适应国情。一部专门的《社区矫正法》是必需的,基于当前的法制环境可以进一步在《刑事诉讼法》中补充检察机关对社区矫正监督的相关条文,或者相关的司法解释,以满足当前检察机关实践工作的需要。对于检察机关而言,具体规定其监督程序、监督内容、监督权限等,为社区矫正检察监督提供有力的法律支撑。

对社区矫正的监督是检察机关发挥检察监督职能的一个重要组成部分,尽管起步较晚,检察机关严格遵循宪法和法律授予的监督职权,明确自身的监督职责,依法发挥监督职能。在检察机关更应积极配合立法机关,完善社区矫正法律监督体系,积极探索并制定社区矫正检察监督的协同性规则,明确自己在社区矫正工作中的准确位置、地位以及能发挥的作用,发挥自身职能实现承担重任的监督机制。从全局出发,树立宏观意识,内部上下联动和异地之间的沟通,加强与其它机关部门之间的协调配合,形成区域内检察监督的共性和资源整合,提前为跨区域脱管漏管问题的解决做好准备。

(二)加强审判监督和执行变更监督,确保社区矫正对象的准确性

加强对社区矫正对象入矫的合法性审查,确保社区矫正对象的准确性,是检察监督的一项重要内容。

1、对管制、缓刑犯的审查监督。检察机关接到管制缓刑判决后,重点要看他们是否罪刑相适应,所判处的管制刑罚是否与其所犯的罪行相当,缓刑犯是否符合缓刑适用条件。

2、对假释犯、暂予监外执行犯的审查监督。对假释、暂予监外执行犯的审查监督包括事前审查监督和事后审查监督。

(1)事前审查。一是检察院监所检察部门在接到监狱提交的拟暂予监外执行、假释审查表后,依法认真审查,对于符合条件的同意予以监外执行、假释,不符合条件的建议不予暂予监外执行、假释。二是建立拟暂予监外执行、假释罪犯危险程度综合评估制度。将拟假释、暂予监外执行罪犯从家庭背景、罪犯个性特点、所犯案件情况、认罪悔罪态度、户籍地或经常居住地社区矫正条件等方面予以综合考察评估,对于评估结论为危险系数较高的罪犯,不得提请暂予监外执行和假释。

(2)事后审查。一是审查暂予监外执行、假释犯是否符合刑诉法规定的条件;二是审查是否有自伤自残可能,社会危险性状况;三是暂予监外执行、假释提请审理环节和开庭审理环节是否符合法定程序,按照有关规定应当开庭审理人民法院是否开庭审理。

3、社区矫正执行变更的合法性审查。一是监督社区矫正对象在社区矫正期限届满后,社区矫正执行机关是否及时向社区矫正对象宣布。二是对于违反缓刑、假释、暂予监外执行的相关规定,以及暂予监外执行的情形消失而罪犯刑期未满的情形,社区矫正单位是否进行了相应处理。

4、建立非本地籍罪犯本地入矫制度。实践中,社区矫正对象可能存在着被移交在户籍地进行社区矫正,工作所在地却在异地的情况,致使社区矫正监督可能存在“两头都不靠”的问题,因此建立非本地籍罪犯本地入矫制度,将社区矫正对象纳入本地社区矫正体系,并全程接受检察机关监督是十分必要的,这样既保证了社区矫正监督全程到位,又保障了社区矫正对象的正当权益。

(三)开展“专项管控监督”,推动社会容纳服务保障体系的建立健全

经过多年实践调查论证发现解决好社区矫正人员的就业问题,促使他们重新融入回归社会,是避免他们重新犯罪的有效途径。因此,检察机关应当联合相关职能部门,侧重于以扶持就业等解决实际困难为出发点,从源头来加强对外执行犯的有针对性的管控,共同推进社会容纳服务保障体系的建立健全,是检察机关加强社区矫正监督的重要的社会管理创新举措。加强与工商、劳动社会保障局等相关单位密切联系,加强协调、配合和支持,向相关部门提出科学可行性建议,用来加强对外执行犯就业方面的专门倾斜和扶持,拓宽就业安置渠道,包括加强对监外罪犯的就业技能培训,实行减免税收、快速申领最低生活保障待遇、预留免费市场摊位等扶持政策。

 

参考文献:

[1] 刘强.社区矫正制度研究[M],北京:法律出版社,2007.

[2] 周伟.社区矫正法律监督问题研究[J].人民检察,2011(9).

[3] 李凤军.社区矫正制度存在的问题及完善措施[J].兰州学刊,2013(8).

[4] 张旭光.社区矫正制度的价值分析[J].中北大学学报,2013(2).

[5] 刘芳.正确发挥检察机关在社区矫正中的职能作用[J].中国司法,2011(7).



[1] 吴宗宪等.非监禁刑研究.中国人民公安大学出版社,2003.(24).

[2]李本森.劳动教养与监狱、社区矫正吸收合并与可行性探讨[J].中国刑事法杂志,2011(10).

[3]周士真.新形势下社区矫正工作的检察监督[D].济南:山东大学,2012:(17).

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